21. September 2016

Kein Blick in die Kristallkugel: Early Action durch bessere Kommunikation und Entscheidungsorganisation

von Christoph Meyer

Early Action , Zivilgesellschaft

Deutschland braucht ein Frühwarnsystem, das mehr Austausch zwischen Experten und Entscheidungsträgern zulässt, schnell und unbürokratisch reagiert und unbequeme Warnungen belohnt. Damit das gut funktioniert, müssen die Medien und die Zivilgesellschaft ein kritisches Umfeld schaffen.

Deutschland war eines der ersten Länder, das sich mit dem Aktionsplan von 2004 für Konfliktprävention engagierte. Es ist wahr, dass viele der damit verbundenen Erwartungen nicht erfüllt wurden. Dazu lässt sich aus unserer Forschung zur Frühwarnung vor innerstaatlichen Konflikten dreierlei ableiten: Erstens, die tatsächliche Qualität und Verfügbarkeit von Frühwarnungen wird überschätzt. Zweitens, Versagen und Misserfolge werden häufiger erfasst als Erfolge und Teilerfolge. Drittens, die technokratische Schwerpunktsetzung auf bessere Daten und Vorhersagen verstellt den Blick auf die tatsächliche und mögliche Rolle von Warnungen im Politikprozess.

Krisenprävention muss von Interessen und Idealen geleitet werden

In Deutschland ist eines der Hauptprobleme im Warnungsprozess die ineffektive Prioritätensetzung. Dies liegt in erster Linie daran, dass es keine hinreichende, ressortübergreifende Klarheit über die außenpolitische Interessenshierarchie der Bundesrepublik gibt. Allerdings sollten wir uns auch im Klaren darüber sein, dass solche Interessen dauerhaft schwer zu definieren sind, sondern sich im Verlauf konkreter Debatten verändern können. Wer hätte gedacht, dass deutsche Soldaten nach Mali gehen? Der weitverbreitete Glaube, man könne Konfliktprävention losgelöst von diesen Debatten und den typischen Eigeninteressen wie Sicherheit, Wohlstand oder Migrationskontrolle vorantreiben, führt in eine normativ-technokratische Sackgasse.

Was wirklich weiterhelfen würde, wäre eine von Idealen und Eigennutz geleitete Kultur der Prävention gepaart mit der Einsicht, dass Konfliktprävention praktische Zielkonflikte und Dilemmata aufwirft, wie auch Philipp Rotmann auf diesem Blog anmerkt. Wie also kann der Erfolg von Frühwarnungen gesteigert werden? Hier müsste bereits zwischen solchen Warnungen unterschieden werden, die aus staatlichen oder überstaatlichen Frühwarnsystemen stammen, und solchen, die „von außen“ kommuniziert werden, also etwa durch Medien und Nichtregierungsorganisationen (NRO).

Das größte Potential sehe ich in der Verbesserung der Beziehung und des gegenseitigen Verständnisses zwischen denjenigen, die sich innerhalb des außenpolitischen Apparats als Diplomaten, Länderreferatsleiter oder Analysten in den Nachrichtendiensten mit den Konflikten in bestimmten Ländern und Regionen auskennen und als Warner auftreten könnten einerseits und den politischen Beratern und Entscheidungsträgern andererseits. Dazu braucht es auch eine kritische Öffentlichkeit, die Anreize gegen das Abwarten und für frühes Handeln setzt. Hier wiederum kommt den Medien und zivilgesellschaftlichen Akteuren eine zentrale Rolle zu.

Das staatliche Frühwarnsystem sollte auf Entscheidungsträger ausgerichtet sein

Im Gegensatz zu Frühwarnsystemen für Naturkatastrophen sollte ein staatliches oder supranationales Frühwarnsystem vom Ende her konstruiert werden, also aus der Sicht der Entscheidungsträger und der ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente. Diese Ausrichtung betrifft zum einen die Anpassung der taktischen Argumentation der Warner an die Weltanschauungen und Überzeugungen der Entscheider (auch um diese gegebenenfalls direkter widerlegen oder umgehen zu können). Zum anderen bedarf es eines Blicks für das große Ganze: Welche eigenen Interessen könnten von dem aufziehenden Konflikt betroffen werden – zum Beispiel Flüchtlingsströme oder Konflikte in hiesigen Diaspora-Gruppen? Es gilt herauszufinden, zu welchem Zeitpunkt Entscheidungsträger eher empfänglich sind und wie frühzeitig sie von Eskalationsrisiken wissen müssen, um noch präventiv reagieren zu können. Diese Prinzipien sollten auch von zivilgesellschaftlichen Warnern beachtet werden.

Barrieren zwischen Experten und Entscheidungsträgern abbauen

Das bedeutet auch, dass eine zu starke Trennung zwischen Experten und Entscheidern den Warnungsprozess behindert. Erfolgreiche Warnungen bedeuten eben nicht nur die Konflikte zu kennen, sondern auch die maßgeblichen Entscheider. Umgekehrt müssen Ministerien weniger hierarchisch gestaltet werden, um die Kommunikation zwischen den Experten über verschiedene Ebenen hinweg zu ermöglichen.

Warnungen, gerade wenn sie überraschend oder unbequem sind, hängen stark von der Glaubwürdigkeit des Überbringers ab. Konfliktexperten haben kein Wissensmonopol, sondern müssen sich darauf einstellen, dass Entscheidungsträger ihren eigenen Quellen und ihrem Urteilsvermögen ebenso oder mehr vertrauen als den Experten im eigenen Haus.

Aus diesem Grund müssen Experten und Entscheider persönliche Beziehungen knüpfen und pflegen. Das ist weniger utopisch als es sich anhört. Top-Entscheidungsträger in den USA und der Europäischen Union haben persönliche Kontaktpersonen, die als Mittlerstellen zwischen den Nachrichtendiensten und der Entscheidungsebene agieren, aber institutionell und von ihrer Ausbildung her „Analysten“ sind.

Ein einfaches Mittel gegen die Verwässerung von Konfliktwissen durch bürokratische Filtermechanismen hatte sich Javier Solana in seiner Zeit als Hoher Repräsentant für EU-Außenpolitik zu Eigen gemacht: Er rief Experten auf niedrigen Hierarchiestufen regelmäßig an oder traf sich mit ihnen persönlich. Mechanismen wie Rotation oder eine befristete, dienstliche Abordnung eines Mitarbeiters innerhalb oder außerhalb von Ministerien können weiter dazu beitragen, ein größeres Verständnis zwischen Warnern und Entscheidern zu schaffen.

Hilfreich wären auch Trainingsprogramme zu den Möglichkeiten und Grenzen von geheimdienstlichen Informationen und insbesondere den psychologischen Ursachen von Fehleinschätzungen. Die Beispiele Georgien 2008 und Ukraine 2014 zeigen, wie eine Mischung aus Wunschdenken, festgefahrenen Freund- und Feindbildern sowie die systematische Unterschätzung der negativen Folgen des eigenen Handelns zu Überraschung, Realitätsverweigerung und verzögerter Reaktion beitragen können – natürlich verstärkt von Geheimhaltung und geschickter Irreführung seitens der Konfliktpartien.

Warner- und Entscheidungsträgerrollen könnten gebündelt werden

Die Bündelung von Warner- und Entscheidungsträgerrollen könnte helfen, typische Verzögerungen im Warnungs- und vor allem Politikprozess zu umgehen. Mit anderen Worten: Die Kompetenz für die Ausübung gewisser Präventionsinstrumente wird an untergeordnete oder außerstaatliche Stellen delegiert bzw. dort gestärkt.

Dieser Ansatz wird etwa verfolgt, wenn Warnungs- und Präventionsfähigkeiten vor Ort ausgebaut und dabei zivilgesellschaftliche Akteure eingebunden werden, etwa religiöse oder ethnische Führungspersönlichkeiten in Gemeinden wie im Fall der Foundation for Co-Existence in Sri Lanka. Auch der Hohe Kommissar für nationale Minderheiten der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), Max van der Stoel, trug zwei Hüte gleichzeitig: Neben seinem Mandat zu warnen, konnte er auch politisch handeln, vor allem um in den baltischen Staaten einen gewalttätigen Konflikt mit den russischsprachigen Minderheiten zu verhindern. Ein ähnliches Beispiel ist die Handlungsautonomie von Andrew Natsios, Leiter von USAID, in Darfur 2003/2004.

Diplomaten für ihre Rolle in der Krisenprävention stärken

Der Versuch, grünes Licht aus den Hauptstädten zu bekommen und verschiedene Ressorts besser zu koordinieren, bedeutet im Ergebnis oft den optimalen Punkt für präventive Diplomatie verstreichen zu lassen. In unserer Forschung sind wir immer wieder auf Beispiele von Konfliktprävention durch europäische Diplomaten vor Ort gestoßen, die aufgrund ihres guten Drahtes zu Machthabern gewissen Einfluss hatten, aber kaum von den Hauptstädten wahrgenommen geschweige denn autorisiert wurden. Daher würde ich das Argument von Gerrit Kurtz und Richard Gowan auf diesem Blog unterstreichen, dass dieses Potential lokaler Konfliktprävention durch größeren Handlungsspielraum, Training, Vernetzung und auch Ressourcen für Diplomaten gefördert werden sollte.

Anreize für abweichende Meinungen schaffen

Schließlich sollte die Anreizstruktur für Warnungen innerhalb von politischen Institutionen überdacht und verändert werden. Für Beamte oder Diplomaten gibt es strukturelle Anreize zu schweigen: (Potentielle) Warner fürchten Schuldzuweisungen und die möglichen negativen Karriereauswirkungen von im Nachhinein als falscher Alarm gedeutete Warnungen. Deshalb werden Warnungen häufig so vorsichtig formuliert, dass sie faktisch unsichtbar bleiben, aber ausreichen, um den betreffenden Beamten oder die Organisation vor Kritik zu schützen.

Ein etabliertes und legitimiertes Frühwarnsystem kann dem teilweise entgegenwirken, aber neigt in der Summe häufig zur Bestätigung der gängigen Meinungen. Wirkliche Überraschungen werden meist nur von wenigen Schlüsselexperten vorausgeahnt, selbst wenn die Daten etwas anderes vermuten lassen.

Daher sollte man Wege finden, Diplomaten zu ermutigen, ihre gegensätzlichen Einschätzungen in den außenpolitischen Prozess einzubringen: Zum Beispiel durch Formate der Berichterstattung, die bewusst Raum für überraschende oder spekulative Meinungen geben; Szenario-Übungen; das systematische Hinterfragen von Urteilen in Rollensimulationen; oder, als letzten Ausweg, die Schaffung von vertraulichen Kanälen für die Kommunikation von abweichenden Meinungen oder Missständen.

Medien und NRO sollten für Transparenz und Informationen sorgen

Medien und NRO können schließlich den Bürgern sichtbar machen, wer zu welchem Zeitpunkt in der Regierung Entscheidungen über das Handeln oder eben Nicht-Handeln trifft und damit politische Verantwortung übernimmt.

Leider müssen sich gerade die Medien, aber auch einige Menschenrechtsorganisationen vorwerfen lassen, dass sie mit ihrem sogenannten negativity bias („schlechte Nachrichten sind gute Nachrichten“) dazu beitragen, dass die Erfolge präventiven Handelns häufig verpuffen und sich Entscheidungsträger eher als Krisenmanager denn als vorausschauende Akteure profilieren können. Eine Konfliktpräventionspolitik, die sich politisch nicht lohnt, wird sich nur schwer durchsetzen können.

Zivilgesellschaftliche Akteure können einerseits selbst als Warner auftreten oder aber durch aktuelle und verlässliche Informationen zu Ereignissen vor Ort ein positives Warnumfeld schaffen. Es ist kontraproduktiv, vage von einer „Verschlechterung der Lage“ zu sprechen oder zu verlangen, dass „etwas getan werden muss“. Warner müssen klarer und spezifischer vorhersagen, was in welchem Ausmaß wann befürchtet wird.

Zudem sollten sie auch indirekte Folgen von Konflikten beachten, die ihr Publikum unter Umständen direkter betreffen als der Versuch, Empathie und Entrüstung und damit politischen Handlungsdruck herzustellen. Wie am Beispiel Syriens klar zu sehen, können Konfliktfolgen wie das Erstarken terroristischer Organisationen oder Flüchtlingsströme weit über den Ort eines Bürgerkriegs hinaus strahlen. Diese möglichen Kosten früh zu erkennen und besser zu kommunizieren, sollte ein wichtiges Ziel der neuen Leitlinien sein.

Dr. Christoph Meyer ist Professor für Europäische und Internationale Politik am King’s College London. Dieser Beitrag ist eine gekürzte und überarbeitete Version eines Artikels, der in der epd Dokumentation Nr. 34 erschienen ist und auf einem Vortrag auf der Tagung der Evangelischen Akademie Thüringen vom 27. bis 29. November 2015 beruht. Er baut auf die Ergebnisse des Foresight-Projektes auf.


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