16. November 2016

“Business as usual” wird nicht reichen – Ein Plädoyer für die Stärkung internationaler Polizeieinsätze

von Annika Hansen

Friedenseinsätze , Vereinte Nationen , Security Sector Reform , Friedensförderung, Stabilisierung

Deutsche Polizisten werden in internationalen Missionen dringend gebraucht. Die Leitlinien sollten neue Ansätze aus der „Review of the UN Police Division“ und einem überfraktionellen Antrag des Bundestags verankern und sich der kontinuierlichen Verbesserung dieses für die Friedenssicherung unabdingbaren Instruments verpflichten.

Am 23. September hat der Bundestag den gemeinsamen Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD und BÜNDNIS 90/Die Grünen zum deutschen Engagement beim Einsatz von Polizei in Friedensmissionen angenommen. Dieser Beschluss unterstreicht die große Bedeutung, die der Entsendung deutscher Polizisten im Auftrag von Frieden, Stabilität und Rechtsstaatlichkeit beigemessen wird.

Der Wille, das deutsche Engagement nicht nur zahlenmäßig auszuweiten, sondern auch zu stärken, z.B. im Hinblick auf die Einsatzvorbereitung, ist zu begrüßen, denn eine alleinige Aufstockung der Kontingente wird nicht reichen, um den Herausforderungen internationaler Polizeieinsätze gerecht zu werden. Spezialisierte Kapazitäten müssen gezielt eingesetzt werden und Teil eines breiteren politischen und wirtschaftlichen Prozesses sein, um eine nachhaltige Grundlage für Rechtsstaatlichkeit zu schaffen.

Internationale Polizeieinsätze: Mehr Nachfrage, neue Aufgaben

Spätestens seit 1989 gehören internationale Polizeieinsätze zum Standardwerkzeugkasten des Konfliktmanagements. Seit dem ersten Einsatz von Polizisten unter der Flagge der Vereinten Nationen (VN) 1960 im Kongo haben sich solche Auslandsverwendungen kontinuierlich weiterentwickelt. Insgesamt arbeiten heute fast 14.500 Polizisten weltweit im Auftrag der VN, Europäischen Union, Afrikanischen Union und anderer Organisationen. Davon kommen aktuell 107 aus Deutschland.

Um zu verstehen, wie anspruchsvoll heutige Mandate sind, lohnt ein Blick auf die enorme Bandbreite der Aufgaben in internationalen Polizeieinsätzen. Einerseits zielen die Einsätze in zunehmendem Maße darauf ab, die Fähigkeit eines Staates zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit und Ordnung zu stärken sowie rechtsstaatliche und demokratische Normen zu festigen. Das bedeutet nicht nur Grundlagentraining in spezifischen polizeilichen Fachbereichen, sondern auch die Reform von politischen und rechtstaatlichen Institutionen und die Berücksichtigung der Integrität polizeilicher Aufgabenwahrnehmung.

Schutz der Zivilbevölkerung: Vor Übergriffen schützen und öffentliche Ordnung sichern

Andererseits spielt die Polizei in VN-Missionen eine in den Medien wenig beachtete, aber zentrale Rolle beim Schutz der Zivilbevölkerung. In Gebieten wie Darfur, Südsudan, der Demokratischen Republik Kongo (DRC) oder Mali, in welchen der Konflikt unterschwellig weiter besteht, muss die Zivilbevölkerung vor Übergriffen bewaffneter Gruppen geschützt werden. In anderen Ländern, wie Liberia oder Haiti, geht es vorrangig um die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung.

Eine besondere Herausforderung ist es, die innere Ordnung in großen Lagern für Vertriebene zu bewahren – Beispiele sind Darfur, Südsudan oder Haiti nach dem Erdbeben. Hier unternimmt die VN-Polizei Streifengänge und führt polizeiliche Maßnahmen durch, etwa zur Prävention von sexualisierter Gewalt. Im Südsudan, wo bis zu ihrer Evakuierung im Juli diesen Jahres auch deutsche Polizisten Dienst taten, gestalten sich diese Aufgaben seit Dezember 2013 neu. Tausende Vertriebene suchten in VN-Lagern Schutz vor vorrückenden Rebellengruppen – im Juni befanden sich etwa 170.000 in sechs sogenannten Protection Sites. Hier obliegt es nun der Polizeikomponente, sowohl äußeren Schutz als auch den Zugang und die Ordnung innerhalb der Lager zu garantieren.

Polizeieinsätze mit politischen Prozessen verknüpfen

Gemein ist all diesen Situationen, dass die Unruhen aus der Komplexität der Konflikte selbst entspringen und nur ein integrierter Ansatz des gesamten Friedenseinsatzes auf Dauer Erfolg bringen kann. So ist es neben der Rettung von Menschenleben das Ziel von Stabilisierungsaktivitäten, den Raum für politische Prozesse zu schaffen. Klar ist auch, dass die Stärkung von Rechtsstaatlichkeit und eine Reform des Sicherheitssektors im gesamten Konfliktzyklus wichtig sind und somit sowohl stabilisierend als auch präventiv wirken können.

In der deutschen Debatte werden zudem internationale Polizeieinsätze immer häufiger – und auch fraktionsübergreifend – mit der Bekämpfung von Fluchtursachen in Verbindung gebracht. Die kausale Verknüpfung von Rechtsstaatlichkeit, wirtschaftlicher Entwicklung und Migration ist im Prinzip richtig. Maßnahmen im Rahmen von Polizeieinsätzen können aber nur Abhilfe schaffen, wenn die technischen Ansätze zur Stärkung und Demokratisierung der Polizei vor Ort, wie etwa durch Training und Ausrüstung, sich mit einem politischen Verhandlungs- und Versöhnungsprozess verzahnen – wie auch Almut Wieland-Karimi und Ursula Schröder zurecht auf diesem Blog argumentierten. Ein wichtiges Element des deutschen Engagements muss also eine aktive Rolle in der Mediation just der politischen und konfliktbedingten Fluchtursachen sein.

Fachkräftemangel in Polizeieinsätzen beheben

Die Herausforderungen sind offensichtlich immens. Da ist es fast müßig zu konstatieren, dass aktuelle Polizeieinsätze einen großen Bedarf an hochqualifiziertem Personal haben. Spezialisten in Fachgebieten wie Forensik oder organisierte Kriminalität, aber auch gut qualifizierte Ausbilder werden dringend gebraucht. So sind deutsche Fachkräfte im Bereich organisierte Kriminalität bereits im VN-Einsatz in Mali tätig. Trotzdem ist es umso schwieriger, der Nachfrage von Vereinten Nationen und Europäischer Union nachzukommen, je spezifischer das Fachgebiet, je seltener die Expertise und je kostspieliger die Ausbildung der Experten ist, wie Edelgard Bulmahn auch angemerkt hat. Da es in der Regel keine entsprechenden Polizeireserven gibt, hat hier nicht nur Deutschland Schwierigkeiten – andere europäische Polizeisteller hadern mit den gleichen Problemen.

Der Bundestagsbeschluss vom 23. September ist daher ein wichtiger und willkommener Schritt vorwärts. Er greift einige der Bedingungen auf, die in Deutschland erfüllt sein müssen, um diese Kapazitäten bereitstellen zu können. Der Beschluss beschreibt, wie Anreize gestaltet sein müssen, damit eben solche Spezialisten und Spitzenleute Interesse an einer Auslandsverwendung haben. Und er erörtert, welche Voraussetzungen geschaffen werden müssen, damit Behörden die Abwesenheit ihres Personals nicht als unerträgliche Belastung ansehen. Außerdem ruft er dazu auf, Abläufe zu etablieren, durch die Erfahrungen und Fähigkeiten, die Polizisten im Auslandsdienst erwerben, nach ihrer Rückkehr im heimischen Kontext geschätzt und genutzt werden können.

Der fraktionsübergreifende Bundestagsbeschluss hat einen guten Weg zur Ausweitung und Stärkung deutscher Kapazitäten für internationale Polizeieinsätze aufgezeigt. Da viele der Maßnahmen einem Haushaltsvorbehalt unterstehen, hängt seine Umsetzung auch von einem starken Engagement in weiteren Haushaltsverhandlungen ab.

Neue Ansätze bei VN-Polizeieinsätzen sind gefragt

Auch die Vereinten Nationen haben internationale Friedenseinsätze jüngst einer Bestandsaufnahme unterzogen. Das Resultat waren die Berichte des High-Level Independent Panel on United Nations Peace Operations (HIPPO) und der Advisory Group of Experts zum Thema Peacebuilding. Ebenfalls 2015 erschien die Global Study on UNSC Resolution 1325, zudem wurden die Sustainable Development Goals 2030 verabschiedet. Mit diesen Berichten setzten sich die Vereinten Nationen ehrgeizige Ziele, um vor allem im Bereich der Friedenssicherung schlagkräftiger und nachhaltiger zu agieren.

Für die Polizei ist speziell die aus dem HIPPO-Bericht hervorgegangene External Review of the Functions, Structure and Capacity of the UN Police Division vom Mai 2016 relevant. Dieser Prüfungsbericht demonstriert im Detail, dass das etablierte Modell den neuen und immer komplexeren Mandaten nicht gewachsen ist. Neue Ansätze sind gefragt im Hinblick auf den Prozess der Personalbeschaffung, die strategische Leitung von Polizeikomponenten sowie auf Benchmarking, Evaluierung und Erfahrungsaustausch. Die vorgeschlagenen Maßnahmen sind weitgreifend und notwendig, damit internationale Polizeieinsätze nachhaltig Wirkung zeigen können.

Initiativen der Vereinten Nationen mit deutscher Unterstützung umsetzen

Die Umsetzung der Empfehlungen wird aktives Engagement der polizeistellenden Staaten erfordern. Deutschland sollte die Reformprozesse in New York, die den Einsatz von Polizei effizienter und effektiver machen sollen, politisch fördern – nicht zuletzt in den Finanzkomitees der Vereinten Nationen, aber auch in der Group of Friends of UN Police, in der interessierte Mitgliedstaaten unter deutscher Führung mobilisiert werden können.

Konkret eröffnet die Initiative, zivile Experten in Polizeikomponenten zu integrieren, auch für Deutschland Möglichkeiten, zur Effizienzsteigerung der Polizeiarbeit beizutragen. Sie ist nicht neu, wurde aber im HIPPO-Bericht und in der Police Division Review wiederholt, da man sich von den zivilen Experten verspricht, dass sie polizeiliche Fachkenntnisse mit Erfahrungen aus dem Bereich Organisationsentwicklung ergänzen. Zudem bieten zivile Experten größere Kontinuität als Polizisten, die meist jährlich rotieren, kosten aber aufgrund der Art ihres Arbeitsvertrages auch mehr.

Auch das Plädoyer des Berichts für die Gleichstellung der Polizei mit dem Militär entspricht der deutschen Aufwertung ziviler Instrumente der Konfliktbewältigung. Hierbei geht es um eine größere Anerkennung der VN-Polizei als das Instrument, was nachhaltige Änderungen schafft und dadurch den Rückzug eines Friedenseinsatzes erlaubt. Die konkreten Empfehlungen, die Planungskapazität in der Police Division zu erweitern und die Position des VN-Polizeiberaters der des Militärberaters anzugleichen, sind unter Mitgliedsstaaten nicht unumstritten und werden aktiver Unterstützung bedürfen, um erfolgreich umgesetzt zu werden.

Leitlinien zeigen den Weg in die Zukunft für internationale Polizeieinsätze

Die Forderung nach mehr Engagement und mehr Verantwortung in der Konfliktbewältigung ist längst von der Bundesregierung akzeptiert, wie Philipp Rotmann in seinem PeaceLab2016-Beitrag lobt. Die Leitlinien sollten die vorgeschlagenen neuen Ansätze im Bereich internationaler Polizeieinsätze – national und international – verankern und sich der kontinuierlichen Verbesserung dieses für die Friedenssicherung unabdingbaren Instruments verpflichten.

Dr. Annika Hansen ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Arbeitsbereich Analyse des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze (ZIF).


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