07. März 2017

Von der Notfallbehandlung zur Vorsorge: Krisenprävention und Friedensförderung stärken

von Rüdiger König

Leitbild , Politikkohärenz , Stabilisierung, Friedensförderung

Wer Krisen bewältigen möchte, muss stärker in die Vorsorge investieren. Die neuen Leitlinien der Bundesregierung für Krisenprävention, Konfliktbewältigung und Friedensförderung werden ein Leitbild der Bundesregierung für diesen Politikbereich entwerfen, den Ausbau des Instrumentenkastens für die Krisenprävention vorantreiben und kohärentes politisch-strategisches Handeln stärken.

Zu viele Krisen gleichzeitig, zu viele Opfer, zu viele Vertriebene: 2016 kam das System der humanitären Hilfe an seine Grenzen. Zu viele Dauerkrisen drohen auch die großen humanitären Geber zu überfordern, zu denen auch Deutschland zählt (2016 auf Platz 2): Die Hilfsaufrufe der Vereinten Nationen bleiben immer häufiger unterfinanziert.

Humanitäre Hilfe ist aber nur die Versorgung des Patienten, nachdem die Krankheit bereits ausgebrochen oder die zugrundeliegende Ursache kaum mehr heilbar ist. Weder wirkt sie vorbeugend, noch eignet sie sich als Langzeittherapie. Zentral sind die Prävention und die politische Bearbeitung von gewaltsamen Konflikten. Deutschland hat in den letzten Jahren auf diese und die anderen vielfältigen Veränderungen und neuen Herausforderungen reagiert. Das Auswärtige Amt hat seine Ansätze und Instrumente der Krisenprävention, Stabilisierung, Friedenskonsolidierung und humanitären Hilfe in einer neuen Abteilung gebündelt. Die Zahl deutscher Blauhelmsoldaten in VN-Missionen wurde deutlich erhöht und die Entsendung von mehr Polizisten in internationale Unterstützungsmissionen beschlossen. Mit der Verabschiedung des „Weißbuchs zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“ im Juli 2016 hat die Bundesregierung eine aktualisierte Standort- und Kursbestimmung für die deutsche Sicherheitspolitik vorgenommen. Zentrale Schlussfolgerungen sind u.a. das Bekenntnis zum vernetzten Ansatz – sowohl national als auch international – und die Notwendigkeit der verbesserten strategischen Steuerung des gesamten sicherheitspolitischen Instrumentariums sowie der gesamtgesellschaftliche Bezug der Sicherheitsvorsorge. Mit dem Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der VN-Resolution 1325 hat sich die Bundesregierung 2016 auf konkrete Schritte verpflichtet, die Agenda „Frauen, Frieden und Sicherheit“ fest in ihrer Politik zur Konfliktprävention und –bewältigung zu integrieren.

Krisenprävention weiter denken: Der PeaceLab-Prozess

Beim Nachdenken über die Zukunft der Krisenprävention stellen sich viele Fragen: Ist unser Instrumentarium für eine effektive, vorausschauende Friedenspolitik ausreichend? Welche Instrumente müssen wir stärken, welche unter Umständen neu entwickeln? Im vergangenen Jahr haben wir zu genau diesen Fragen den PeaceLab2016-Prozess gestartet, um uns selbst und Sie alle herauszufordern, mit uns gemeinsam „Krisenprävention weiterzudenken.“ In 28 Fachworkshops und öffentlichen Veranstaltungen sowie auf diesem Blog haben wir mit mehr als 1500 Experten aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft, Parlamentariern, Studierenden und einer breiteren Öffentlichkeit über Ihre Erwartungen an das Krisenengagement der Bundesregierung diskutiert. Aufbauend auf den Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ – und mit Blick auf die Entwicklungen der Jahre 2011-2016 in der näheren und ferneren Nachbarschaft Europas – sollen nun Leitlinien der Bundesregierung für künftiges Krisenengagement und Friedensförderung formuliert werden. Ohne deren Verabschiedung im Frühjahr 2017 zu sehr vorzugreifen, sollen hier bereits einige Elemente dargelegt werden, die uns bei der Entwicklung der Leitlinien beschäftigten.

Krisenprävention ist wie Gesundheitsvorsorge: Je früher, desto besser

Die zugrundeliegenden Ursachen für Krisen und Konflikte verschwinden nicht von selbst, und wir können sie auch nicht durch kluge, vorausschauende Diplomatie einfach wegverhandeln. Oft sind unsere Mittel und Einwirkungsmöglichkeiten schlicht zu beschränkt, um Krisen und Konflikte am Ausbrechen hindern zu können. Und dennoch: Gerade weil die Krisengeneigtheit global zuzunehmen scheint, müssen wir neue Konzepte und Instrumente entwickeln, die es uns erlauben, Krisen besser zu antizipieren und – wenn schon nicht gänzlich zu verhindern – wenigstens einzudämmen. Dazu gehört vor allem der Ansatz, krisenverschärfende Faktoren abzumildern, etwa durch verschiedene Modelle der Mediation.

Krisenprävention ist nicht die Domäne weltfremder Friedensfreunde. Sie ist auch nicht die Abkehr von der Pflicht zu robusterem außen- und sicherheitspolitischem Handeln, wenn dieses zur Eindämmung von Konflikten geboten oder gar alternativlos sein sollte. Man denke beim Konzept der Krisenprävention an den vorbeugenden Besuch beim Zahnarzt oder die Krebsvorsorge. Besser, man bemüht sich beim Auftreten erster Symptome rechtzeitig zum Arzt, als sich später mit erheblich schmerzhafteren Folgen konfrontiert zu sehen. Was für die persönliche Gesundheit gilt (und hier für jeden sofort nachvollziehbar ist), kann auch auf den Bereich der internationalen Beziehungen übertragen werden. Die enormen Opportunitätskosten der Reparatur von Kriegsschäden und die sozialen Kosten massenhafter Flucht und Migration stehen in keinem Verhältnis zu den Aufwendungen, die im Rahmen vorbeugender Krisendiplomatie oder uns heute zur Verfügung stehender präventiver oder krisenbegleitender Instrumente entstehen.

Es sei aber auch folgender Gedanke erlaubt: Nicht jede Krise muss unbedingt verhindert werden. Ohne die weitgehend friedliche Revolution in Tunesien (die viele Tunesier, aber auch nicht wenige Europäer zunächst als Krise erlebt haben) gäbe es dort heute keine Demokratie. Entscheidend war, aus dieser Krise etwas Positives zu formen – was durch vereinte Anstrengung der Tunesier (das tunesische Verhandlungsquartett erhielt dafür den Friedensnobelpreis) und aktive Mitwirkung der Europäer bei der Stärkung des nationalen Dialoges gelang.

Effektive Krisenprävention: Politisch, strategisch, kohärent und sensibel für den lokalen Kontext

Wenn man im Grundsatz akzeptiert, dass es zu jeder gewaltsamen Auseinandersetzung eine bessere, gewaltfreie Alternative zur Konfliktbeilegung gibt, muss man zum Schluss kommen, dass der Werkzeugkasten krisenpräventiver Instrumente gar nicht groß und differenziert genug sein kann. Um es mit Mark Twain zu sagen: „Wenn Dein einziges Werkzeug ein Hammer ist, wirst Du jedes Problem als Nagel betrachten.“ Nicht jede Krise ist indes ein Nagel, der nur auf einen Hammerschlag wartet.

Das internationale Engagement für Krisenprävention und Friedensförderung erfordert realistische Ziele, strategische Geduld und Kontinuität. Es muss begleitet und getragen sein durch eine öffentliche Debatte über unsere Interessen, Ziele und den uns möglichen Beitrag zum langfristigen Aufbau legitimer staatlicher Strukturen im Ausland. Der Einsatz von Instrumenten muss politischen Strategien folgen, die international abgestimmt und kohärent gestaltet sind. Komplexe gesellschaftliche und politische Zusammenhänge in von Konflikt betroffenen Gesellschaften müssen berücksichtigt und Beiträge zur Konfliktbewältigung konsequent am Bedarf der Menschen vor Ort ausgerichtet werden.

Krisenprävention stärken: Fortschritte in den Vereinten Nationen und der Europäischen Union

Ein solcher ganzheitlicher und vorbeugender Ansatz zur Friedensförderung entspricht dem, zu dem sich die Vereinten Nationen in den Resolutionen 2282 („Sustaining Peace“) und 1325 („Women, Peace and Security“) bekannt haben. Auf der Basis kritischer Bestandsaufnahmen ihrer eigenen Instrumente haben die Mitgliedsstaaten den akuten Bedarf zur Stärkung der friedenssichernden Architektur unterstrichen: Sie fordern Vorrang für politisches Engagement, Krisenprävention und Mediation. Zur Umsetzung politischer Strategien – aber nicht als deren Ersatz – erkennen sie den Bedarf für bessere Kohärenz zwischen den verschiedenen VN-Friedensinstrumenten und -institutionen, aber auch die Bereitstellung einer ausreichenden Zahl an Blauhelmsoldaten, Polizisten und schnellen Eingreiftruppen durch die Mitgliedstaaten. An der Umsetzung des Aktionsplan „Human Rights Up Front“ wird weiter gearbeitet, um den Schutz der Menschenrechte als Kern- und Querschnittsaufgabe in allen Teilen des VN-Systems zu verankern. Beim ersten Humanitären Weltgipfel 2016 in Istanbul hat sich Deutschland unter anderem dazu verpflichtet, die Vereinten Nationen dabei zu unterstützen, bis 2020 ein „Weltpräventionsforum“ zu veranstalten, um herauszufinden, wie die Mitgliedstaaten, das Sekretariat der Vereinten Nationen, der Sicherheitsrat und die Regionalorganisationen bei der Konfliktverhütung und -beilegung wirksamer zusammenarbeiten können.

In der Globalen Strategie der Europäischen Union wird ein neues Gerüst für das außenpolitische Engagement der Union aufgestellt und gegenüber Krisenstaaten auf die Unterstützung legitimer und widerstandfähiger Strukturen zur Konfliktbewältigung ausgerichtet. Viele unserer internationalen Partner haben in den letzten Jahren ihre Strukturen an die Notwendigkeit ressortübergreifender Zusammenarbeit und flexibler Handlungsfähigkeit angepasst.

Ein Leitbild für Krisenengagement und Friedensförderung

In den neuen Leitlinien will sich die Bundesregierung ein gemeinsames Leitbild für Krisenengagement und Friedensförderung geben. Das Leitbild beruht auf dem Friedensgebot des Grundgesetzes und den Interessen und Werten, die deutscher Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik zugrunde liegen. Der internationale Rahmen für krisenpräventives Handeln Deutschlands wird – wie oben beschrieben - durch die Nachhaltigkeitsziele der Agenda 2030, die VN-Resolution „Sustaining Peace“ und die Globale Strategie der Europäischen Union gesetzt. Die von der Agenda 2030 formulierten siebzehn sogenannten Nachhaltigkeitsziele stellen dabei so etwas wie einen Kompass der internationalen Zusammenarbeit dar. Wir wollen zum Beispiel dazu beitragen, friedliche und inklusive Gesellschaften im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu fördern, allen Menschen Zugang zu Justiz zu ermöglichen und effektive, rechenschaftspflichtige und inklusive Institutionen auf allen Ebenen aufzubauen (Nachhaltigkeitsziel 16). Aktive Klima- und Wasserdiplomatie können krisenvorbeugend wirken, wenn es gelingt, Konflikten um knapper werdende Ressourcen (nutzbarer Boden, Trinkwasser, Holz, Energie aus Wasserkraft) entgegenzuwirken, etwa durch den Aufbau regionaler Wassermanagementstrukturen (Nachhaltigkeitsziele 6 und 13).

Die angestrebten Leitlinien der Bundesregierung für künftiges Krisenengagement und Friedensförderung werden den Anspruch deutlich machen, bei der zivilen Krisenprävention neue Maßstäbe zu setzen. Gleichzeitig werden darin aber ganz realistisch die Grenzen unserer Einwirkungsmöglichkeiten benannt werden müssen.

Schwerpunkte im deutschen Instrumentenkasten

Die neuen Leitlinien sollen besondere Stärken und künftige Schwerpunkte in unserem Instrumentenkasten deutlich machen. Dies sind Instrumente, die einen erkennbaren Mehrwert schaffen und deutsche Expertise abbilden. Dazu zählen Ansätze zur professionellen Friedensmediation und Begleitung von Friedensprozessen. Dazu gehören aber auch Instrumente zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Vergangenheitsbewältigung sowie Beiträge zu Sicherheitssektorreform und zum Aufbau einer verlässlichen zivilen Polizei.

Ein weiteres Beispiel ist der zivile Stabilisierungsansatz, den das Auswärtige Amt in den vergangenen Jahren entwickelt hat und inzwischen in einer Reihe von Ländern in enger internationaler Abstimmung einsetzt: Maßgeschneiderte Projekte, die schnell und flexibel die Lebensbedingungen der Menschen vor Ort verbessern, einen Anreiz für die Beteiligung am politischen Prozess setzen und das Vertrauen in legitime politische Akteure stärken. Unser Anspruch mit diesen Stabilisierungsmaßnahmen ist bescheiden. Wir wollen damit politische Konfliktlösungen unterstützen und die ersten Grundlagen dafür legen, dass langfristige Mechanismen der Friedenskonsolidierung und Entwicklungszusammenarbeit überhaupt greifen können.

Auch in Zukunft gilt: Krisenprävention weiter denken

Wir alle sind verantwortlich dafür, dass aus Krisen nicht Konfliktspiralen werden, deren Folgen letztlich auf uns selbst zurückfallen. Radikaler Pazifismus, Isolationismus oder das Sich-Beschränken auf humanitäre Hilfsleistungen werden in einer immer engeren Welt nicht mehr ausreichen. Wir alle – und damit sei nicht nur die Kaste der Experten, sondern auch die breitere Öffentlichkeit angesprochen – sollten unsere außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Instrumente kennen und ihre Weiterentwicklung als wache, kritische Öffentlichkeit begleiten können. Denn mit dem Weiterdenken sind wir noch lange nicht fertig.

Rüdiger König ist Leiter der Abteilung S für Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsorge und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt.


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