03. November 2016

Der „Primat des Politischen“: Was tun, wenn Ordnung zerfällt und Krisen sich häufen?

von Klaus Naumann

Politikkohärenz , Stabilisierung, Friedensförderung, Kommunikation

Das deutsche Engagement in Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung sollte politischer, strategischer und sichtbarer werden. „Mehr Strategie“ heißt konkret: ressortgemeinsam Prozesse gestalten, Ziele und Mittel festlegen, regelmäßig nachsteuern, zusammen ein konsistentes strategisches Narrativ entwickeln und dieses durch die Wechselfälle des Krisenengagements durchhalten.

Wenn die Welt aus den Fugen gerät, wenn Krisen sich häufen, wenn tragende Ordnungsstrukturen geschwächt sind oder sogar erodieren, wenn ungeplant zum Normalzustand wird und wenn die bisherige Bilanz der Krisenbewältigung eher mager und Deutschland unter seinen Möglichkeiten geblieben ist, dann ist eine Revision der politischen Bestände in der Tat dringlich.

Lehren aus PeaceLab2016: Mehr Politik, Strategie und „public diplomacy“

Welche Signale vermittelt das PeaceLab2016? Identifiziert werden Handlungsziele und Zielkonflikte, Bedarf und Brauchbarkeit von Mitteln und Ressourcen stehen zur Debatte und die Aufmerksamkeit richtet sich, nicht zuletzt, darauf, die Instrumente zu schärfen. Das alles ist umfassend gedacht und mit den Attributen der Multidimensionalität, Komplexität, Vernetzung, Koordination, Kohärenz usw. versehen.

Hinter alledem lauert jedoch eine Einsicht, die oft nur zwischen den Zeilen zu entziffern ist: Mit Amtsroutinen, Silodenken oder Ad-hoc-Praktiken sind die beschriebenen Problemlagen nicht länger zu meistern. In diesem Sinne vollführt das PeaceLab2016 eine – notwendige – Gratwanderung zwischen einem Weckruf („so kann’s nicht mehr weitergehen“) und einem erfahrungsgesättigten Gestaltungsoptimismus („wir schaffen das, wenn…“). Diesem Balanceakt werden sich auch die künftigen „Leitlinien“ aussetzen müssen.

Aus den PeaceLab2016-Beiträgen lassen sich drei Querschnittsthemen herauslesen, die den Spagat, den anspruchsvolle Leitempfehlungen zu bewältigen haben, noch einmal zuspitzen. Dabei geht es zum einen darum, um es pointiert auszudrücken, dass die Politik, um „wirksamer“ zu werden, „politischer“ werden muss. Nach Antworten drängen des Weiteren jene Probleme, die mit verschiedenen Stichworten wie „Strategiefähigkeit“ im neuen Weißbuch, „politischer Steuerung“ (Philipp Rotmann), „strategische Politik- und Prozesssteuerungsfähigkeit“ (Almut Wieland-Karimi), dem Ruf nach einem „steuernden Organ“ (Franziska Brantner) oder einem „Nationalen Sicherheitsberater“ (Christian Thiels) umschrieben werden. Und schließlich muss sich jede künftige integrierte Außenpolitik als „public diplomacy“ der Herausforderung stellen, wie sie es mit der Öffentlichkeit, Kommunikationsfähigkeit und „Sichtbarkeit“ (Winfried Nachtwei) halten will.

Politik wird „politischer“ werden müssen

Die Aufforderung mag auf den ersten Eindruck paradox klingen, doch macht eine ganze Reihe von Beiträgen dieses Argument stark und versieht es mit eindeutigen Handlungsempfehlungen. Letztlich bildet nicht der „Primat des Zivilen“ – um die Worte von Bundesminister Gerd Müller zu verwenden – das Kernproblem der Leitlinien; diese Formulierung wird in der Tradition der deutschen zivil-militärischen Beziehungen gern benutzt, um das zu verdecken (oder dem Selbstlauf zu überlassen), worauf es ankommt. Das Verbindende der unterschiedlichen Akteure und ihres offiziell bekräftigten „Gestaltungsanspruchs“ ist vielmehr (oder sollte es sein) der „Primat des Politischen“ – ein Stichwort, das in einer der Schlussbemerkungen zum Workshop des Bundesverteidigungsministeriums zu „Perspektiven des zivil-militärischen Krisenengagements“ gegeben wurde.

Was das bedeutet, wurde in einer Reihe von PeaceLab2016-Beiträgen ausbuchstabiert. Gewarnt wurde vor technischer oder technokratischer Kurzsichtigkeit und vor einer Verabsolutierung instrumenteller Aspekte. Verschiedene AutorInnen verweisen auf die Bedeutung der Ziel-Mittel-Relationen, auf die Langfristigkeit von Perspektiven oder darauf, die Veränderung von Machtstrukturen, die durch Eingriffe von außen angestoßen werden, im Blick zu behalten und ins Handlungskalkül einzubeziehen (z.B. Cornelia Brinkmann; Marina Peter; Richard Gowan; Thammy Evans).

Die Folgerungen aus diesen und ähnlichen Argumenten der PeaceLab2016-Debatte sind alles andere als instrumentell: Sie machen sich dafür stark, dass die neuen Leitlinien einen kräftigen akteurszentrierten Akzent setzen müssen. Auch das deutet sich in einer Reihe von Beiträgen an. So wird dafür votiert, die Arbeit der Botschaften aufzuwerten, die politische Kommunikation und Analysefähigkeit zu steigern, „relationship management“ zu betreiben, „Überzeugungsprozesse“ (z.B. bei der Frühwarnung) anzustoßen oder das Potential von Warnern, Beratern und Entscheidungsträgern stärker zu bündeln. Warum? Um den Herausforderungen der zahllosen Handlungsdilemmata gewachsen zu sein, Spielräume erkennen zu können und „Gelegenheitsfenster“ nutzen zu können.

Angesprochen sind damit, direkt oder indirekt, dezidiert politische Akteursqualitäten, entsprechende Ausbildungserfordernisse, die Entwicklung und Pflege von Fähigkeiten (Stichwort: institutionelles Gedächtnis). Und unausgesprochen wird davor gewarnt, den „Primat des Politischen“ auf seine institutionelle Gestalt (die Ressortspitze, die Leitungsebenen, die Zentrale usw.) zu verkürzen. Mit anderen Worten, es geht in den künftigen Leitlinien um die Schärfung eines Akteurprofils, das die Handelnden als Treuhänder eines bei allen Unterschieden im Einzelnen gemeinsamen Vorhabens versteht. Dieses Verständnis wächst von unten, aber es braucht die Bekräftigung und Förderung von oben. Die Leitlinien sollten hier Zeichen setzen.

Mehr Strategie wagen

Um gleich mit einem Missverständnis zu beginnen: Der Ruf nach Strategiefähigkeit und nach politischer Steuerung hat von Haus aus nichts zu tun mit instrumentellen oder institutionellen Verkomplizierungen dessen, was ohnehin geschieht. Die simple Frage, um die es geht, ist bereits von Philipp Rotmann gestellt worden: Wie kann man besser politisch steuern? Irritieren lassen sollte man sich nicht durch die unterschiedlichen Erwartungen und Auffassungen von „Strategie“, wie von Jan Bittner u.a., von Andreas Wittkowsky u.a., oder von Martin Zapfe dargestellt. Produktiver ist es, die Problematik von den anstehenden Herausforderungen her zu entwickeln. Der Ruf nach einer „Gesamtstrategie“, den Ursula Schröder auf diesem Blog formuliert, antwortet auf eine Konstellation aus Ungewissheiten, Komplexitäten, Risiken und einer unausweichlichen Verantwortlichkeit der Handelnden.

Strategie ist kein Rezept und kein Aktionskalender; vielmehr geht es um Prozessdenken, Ziel-Mittel-Kalkulation, die Fixierung von tragfähigen und vertretbaren Maßstäben, das Streben nach Kohärenz und die Generierung von Verbindlichkeit und Legitimation. Die Komponenten strategischer Praktiken sind der entscheidungsbezogene Dialog der Beteiligten, die Begleitung und Gestaltung des Gesamtprozesses (Strategiezyklus), das Offenhalten begleitender Reflexion (Wirkungsanalyse; Nachsteuern), die Verständigung über die (politisch-)strategische Letztverantwortung und das, was gern als öffentlichkeitsbezogenes „Erwartungsmanagement“ genannt wird, hinter dem sich aber die Kunst verbirgt, ein konsistentes strategisches Narrativ zu entwickeln und durch die Wechselfälle des Krisenengagements durchzuhalten.

In diesen Kontext einzubetten sind die institutionellen Vorschläge, einen Nationalen Friedensrat oder einen Nationalen Sicherheitsberater zu bestellen. Einstweilen gelten, so wird man realistisch konzedieren, die Ressortabsprachen in Sachen Bundessicherheitsrat, die dem Weißbuch 2016 zu entnehmen sind. Nun liegt es u.a. an den Leitlinien, „geeignete Gremien zur Priorisierung des Krisenengagements der Bundesregierung“ zu identifizieren. Vielleicht trägt das indirekt dazu bei, die etwas nebulöse Weißbuch-Formulierung von der erwünschten Rolle des Bundessicherheitsrats als „strategischer Impulsgeber“ zu konkretisieren.

Inwieweit man dabei institutionell zwischen Krisenprävention, Stabilisierung und Krisenmanagement trennen sollte (wie sich aus einer Studie von Philipp Rotmann und Léa Steinacker herauslesen lässt), wird zu prüfen sein. Entscheidend ist zunächst eine zentrale Bündelung der Lageinformationen und der Früherkennung (so sagt es Bundesminister Thomas de Maizière in seinem PeaceLab2016-Beitrag). Daneben, aber nicht allzu weit entfernt, bedarf das stabilisierungspolitische Kerngeschäft einer dauerhaften, ressortübergreifenden Koordination. Das wären zwei entscheidende Schritte zur Stärkung der Strategiefähigkeit.

Krisenprävention sichtbar machen: Ressortgemeinsame Berichterstattung

Die Sache hat nur einen Haken, und der greift weiter als Früherkennung und Stabilisierungsmaßnahmen. Das Krisenengagement der Bundesregierung ist weit umfangreicher; es umfasst komplexe, meist langjährige und oft zivil-militärisch gemischte Missionen, Einsätze und Projekte. Der Umgang mit diesem Gesamtpaket ist immer noch von Improvisation, Ankündigungspolitik, Ad-Hoc-Maßnahmen, von stillschweigendem Auslaufen oder willkürlichen Endpunkten (Afghanistan!) geprägt. Vieles wirkt additiv und reaktiv. Ein Strategieteil im jüngsten Weißbuch 2016 reicht allein nicht, diesen Mangel zu beheben. Allzu vieles fällt der „Unsichtbarkeit“ (Winfried Nachtwei) anheim, nicht zuletzt, weil es an der Wahrnehmung der „Berichtspflichten“ fehlt, wie Elisabeth Strohscheidt auf diesem Blog bemängelt.

Gleichzeitig wird die anhaltende Skepsis der Öffentlichkeit gegenüber kostspieligen, langwierigen, riskanten und vor allem militärisch-robusten Missionen konstatiert. Aber wie will man ein Publikum zu strategischer Geduld auffordern, dem die Ziele, Mittel und Interaktionen verborgen bleiben? Nicht nur für das Militär, auch für das zivile Krisenengagement gilt, „the means is not the message“. Es besteht also Erklärungsbedarf.

Dem deutschen Krisenengagement fehlt das öffentliche Forum einer regelmäßigen Berichterstattung, Lagebeschreibung und Bilanzierung. Die Leitlinien sollten für Abhilfe sorgen und einen ressortgemeinsamen Vorschlag präsentieren, wie künftig (beispielsweise jährlich oder zweijährlich) über den Fortgang der deutschen Außen-, Sicherheits- und vor allem Krisenpolitik berichtet werden soll. Wenn der Deutsche Bundestag schon nicht in der Lage ist, die von ihm selbst autorisierten Mandate einer vorbehaltlosen Evaluierung zu unterziehen, wird er vielleicht dankbar sein, wenn die Exekutive ihm ein ausbaufähiges Instrument der Selbstkontrolle und Selbstreflexion offeriert.

Dr. Klaus Naumann ist Militärhistoriker am Hamburger Institut für Sozialforschung und Mitglied im 14. Beirat für Fragen der Inneren Führung des Verteidigungsministeriums.


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