31. Januar 2017

Die Förderung von Rechtsstaatlichkeit: Nachhaltige Krisenprävention im deutschen Interesse

von Matthias Kötter

Stabilisierung, Evaluierung , Menschenrechte , Friedensforschung

Deutsche Beiträge zur Rechtsstaatlichkeit werden in Konfliktregionen vielfach nachgefragt und bilden eine Leitidee deutscher Außenpolitik. Gerade deswegen sollte die Rechtsstaatsförderung konzeptionell stärker im deutschen Krisenengagement verankert, kontinuierlich evaluiert und in den Leitlinien priorisiert werden.

Stabilisierungsmaßnahmen in Ländern mit fragiler Staatlichkeit sind stets hochpolitische Interventionen. Um sie zu legitimieren, reichen moralische Argumente und vermeintliche Evidenz nicht aus. Solche Maßnahmen müssen vielmehr rechtmäßig sein, wobei das Völkerrecht ebenso zu beachten ist wie das im Herkunftsland des handelnden Akteurs und das im Handlungskontext geltende Recht.

Damit Stabilisierungsmaßnahmen einen nachhaltigen Beitrag zur Ordnung und Entwicklung leisten können, müssen sie selbst zur Stärkung von Rechtsstaatlichkeit beitragen. Sie müssen rechtliche Entscheidungsstrukturen schaffen, um politische Entscheidungen vorhersehbar und berechenbar zu machen. Rechtsstaatlichkeit soll Herrschaft einhegen und willkürliche Machtausübung ausschließen. Dass Konzepte wie Stabilisierung, Good Governance oder Demokratieförderung stets eine Rule Of Law-Komponente erfordern, bei der formell-prozedurale Aspekte von Governance im Vordergrund stehen, ist eine Lektion, der auch in Ziel 16.3 der SDGs deutlich Ausdruck verliehen wird.

International hat die Bedeutung der Förderung von Rechtsstaatlichkeit bzw. Rule of Law zuletzt stetig zugenommen. Fragen nach Recht und Verfassung, Rechtspluralismus und Multinormativität, von Rechtsentstehung, Geltung und der Möglichkeiten von Rechtstransfers stellen sich bei internationalen Missionen und der Justizsektorreform ebenso wie bei der bilateralen technischen Zusammenarbeit. Die Verständigung über Rechtsstaatlichkeit unter den institutionellen wie normativen Bedingungen verschiedener Kontexte ist dabei immer mehr zur Lingua Franca, einer Verkehrssprache, der internationalen Akteure in diesem Politikbereich geworden.

Deutsches Rechtsstaatsengagement konzeptionell stärken

Der deutschen auswärtigen Politik kommt die Fokussierung auf Rechtsstaatlichkeit entgegen, gilt sie doch als „deutsches Markenzeichen im internationalen Krisenmanagement“ (Almut Wieland-Karimi). Die deutsche Rechtsstaatsförderung kommt unter verschiedenen institutionellen und normativen Bedingungen zum Einsatz: zur Stabilisierung ebenso wie in Kontexten, wo es insbesondere um die Beratung von Institutionen in organisatorischen wie inhaltlichen Fragen geht, und auch in den Beziehungen zu Staaten wie China oder Russland im Rahmen der vielfältigen Dialoge über Menschenrechte und andere normative Fragen.

Die Beiträge deutscher Experten zu Recht und Rechtsstaatlichkeit sind im Ausland vielfach nachgefragt. Das gilt auch für die Beteiligung an internationalen Friedensmissionen. Ein von Bündnis 90/ Die Grünen im September 2016 in den Deutschen Bundestag eingebrachter Gesetzentwurf zielt daher darauf ab, die Entsendung deutscher Richter, Staatsanwälte und Verwaltungsbeamter zu erleichtern. Das ZIF soll zudem in den kommenden Jahren zu einer effektiven Entsendeorganisation ausgebaut werden.

Das gilt auch und besonders für das bilaterale deutsche Engagement in der Entwicklungs- und internationalen Rechtszusammenarbeit und der Krisenprävention. Die Deutsche Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit (IRZ), die Max Planck Stiftung für Frieden und Rechtsstaatlichkeit (MPSFR), die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) und andere handeln in vielfältiger Weise im Auftrag der Bundesregierung oder erhalten finanzielle Zuwendungen für die Durchführung von Projekten. Die Formate reichen vom Kapazitätsaufbau bei der Gesetzgebung, in Gerichten und mit Rechtsanwälten, über die Ausbildungsförderung, etwa bei der Erarbeitung eines Curriculums zur Juristenausbildung in Afghanistan, oder Infrastrukturhilfen bis hin zur Öffentlichkeitsarbeit und der Popularisierung von Recht und Rechten.

Der Haushaltsplan des Bundes sieht für 2017, auf mehrere Titel verteilt, etwa 500 Mio. EUR für stabilisierende Maßnahmen vor, Mittel für multilaterale Missionen nicht mitgerechnet. Die Mittel stehen für Rechtsprojekte zur Verfügung, im Übrigen ist Rechtsstaatlichkeit ein Querschnittsthema in den Bereichen Sicherheit, Demokratie, Menschenrechte oder Armutsbekämpfung. Das zeigt, die Rechtsstaatsförderung ist ein relevanter politischer und wirtschaftlicher Faktor. Für die Leitlinien folgt daraus der klare Handlungsauftrag, die Planung und die Durchführung dieser Politik konzeptionell viel stärker als bisher zu durchdringen. Bislang fehlt es oft an Wissen, meist aber an der Bereitschaft, die eigenen Mittel und Möglichkeiten zu reflektieren, um Ziele realistischer setzen und Erfolge besser bewerten zu können.

Rechtsstaatsförderung muss an den lokalen Kontext anschließen

Eine realistische Zielsetzung hat stets bei der Frage anzusetzen, welche Rechtsstaatlichkeit sich im Handlungskontext unter den gegebenen Umständen bestenfalls erreichen lässt. Markus Böckenförde hat bereits darauf hingewiesen, dass eine Intervention scheitern wird, wenn mit ihr ein Ersatzrechtssystem nach westlichem Vorbild errichtet werden soll. Recht und Rechtsstaatlichkeit haben unter verschiedenen rechtskulturellen und institutionellen Bedingungen viele Gesichter. Rechtsstaatsförderung kann hieran immer nur anschließen, das müssen die Leitlinien deutlich machen. Die Frage lautet dann: Mit welchen lokalen Institutionen wird es am besten gelingen, eine rechtsstaatliche Ordnung zu schaffen, die Willkürherrschaft ausschließt, Rechtssicherheit gewährleistet und über längere Sicht erwarten lässt, dass sie an ein global geteiltes Verständnis von Recht und Unrecht anschlussfähig bleibt?

Oft wird es nötig sein, Standards einer „Good Enough Governance“ zu bestimmen, die ein hinreichendes Maß an Rechtsstaatlichkeit in institutioneller wie in normativer Hinsicht garantieren. Dabei sind allerdings Grenzen zu beachten: Systeme der Gewalt- und Willkürherrschaft, die das Gegenteil von Rechtsstaatlichkeit darstellen, sind keinesfalls förderfähig. Aber auch andere Praktiken, die im jeweiligen Handlungskontext rechtmäßig sind, aber aus westlicher Sicht als „Unrecht“ erscheinen, weil sie unangemessene Strafen anordnen oder diskriminieren, sind nicht per se förderungswürdig. Die Rechtsstaatsförderung schließt eine Bewertung des Handlungskontexts am Maßstab der Menschenrechte oder mit Blick auf Demokratie ja nicht aus.

Rechtsstaatsförderung ist kein reines Juristenthema. Unsere Expertise des deutschen Rechts und der deutschen Justiz hat unter den Bedingungen fragiler Staatlichkeit oft geringen Wert. Gefordert sind zusätzlich Kenntnisse über die Entstehung und den Transfer von Recht und auch darüber, welchen Beitrag externe Akteure zu Prozessen der Rechtsentwicklung leisten können. Hierzu gibt es exzellente Forschung der Regional- und Sozialwissenschaften und der Rechtsanthropologie und -soziologie, die es in systematischer Weise mit der Praxis zu verkoppeln gilt. Die Leitlinien müssen diese Schnittstelle deutlich machen und Mittel benennen, die den notwendigen Wissenstransfer gewährleisten können.

Evaluierungen fördern, Wissen teilen und Rechtsstaatlichkeit priorisieren

Ein Ziel kann nur realistisch setzen, wer seine Instrumente kennt. Zwar wird auch „ein sehr guter Instrumentenkasten (…) die notwendige Auseinandersetzung über das Zusammenwirken spezifischer Instrumente und ihre Zielkonflikte nicht ersetzen“ können (Ursula Schröder). Der Instrumentenkasten und das gesicherte Wissen über die Wirkungsweise der Instrumente sind jedoch notwendige Voraussetzungen einer realistischen Zielbestimmung und dieser politischen Überlegungen.

Bessere Wirkungsprognosen setzen voraus, dass die eigenen Mittel nicht alleine zu Haushaltszwecken evaluiert werden, um nachzuweisen, dass vereinbarte Leistungen durchgeführt wurden. Es muss vielmehr darum gehen, abstrakt zu bestimmen, was sich unter gegebenen Kontextbedingungen mit einem bestimmten Mittel erreichen lässt und welche Nebenwirkungen zu erwarten sind. Die Leitlinien müssen diese Aufgabe klar benennen und sollten ein professionelles Wissensmanagement in Auftrag geben (siehe auch Lars Brozus’ Beitrag), das das Wissen zwischen den Ressorts teilt und jeder Stelle erlaubt, sich über frühere Erfolge und Misserfolge zu informieren.

Eine realistische Zielsetzung muss die politischen Rahmenbedingungen berücksichtigen. Eine ganz entscheidende Rahmenbedingung ist Priorisierung. Welche Bedeutung die Akteure einer Maßnahme zumessen, bestimmt zum großen Teil, ob sie so konzipiert wird, dass mit der Erreichung des verfolgten Ziels gerechnet werden kann, auch ob sie langfristig die erforderliche Unterstützung erhält und eventuell verlängert oder ausgebaut wird. Priorisierung beginnt dort, wo eine Maßnahme der Rechtsstaatsförderung auch als solche benannt wird, wo eine entsprechende Zuständigkeit eingerichtet wird, wo man Mittel explizit ausweist ‒ ob durch einen eigenen Titel oder durch „Earmarking“ ‒ und wo sich die Ressorts regelmäßig abstimmen, wo die eigene Politik reflektiert und konzeptionell weiterentwickelt wird, im Zusammenspiel mit der Durchführungspraxis und der Forschung und im Hinblick auf die internationale Agenda. Priorisierung beginnt in den Leitlinien, wenn alle diese Punkte ausdrücklich genannt werden und es nicht bei einem abstrakten Bekenntnis zur Rechtsstaatsförderung bleibt. Fehlt es daran, ist das auch ein Statement zur Priorität der Rechtsstaatsförderung, das allerdings im Widerspruch zu den öffentlichen Beteuerungen deren Bedeutung steht.

Leitidee deutscher Außenpolitik

An der Rechtsstaatsförderung lassen sich Fragen der Zielsetzung, des Mitteleinsatzes und der Koordinierung studieren, die exemplarisch sind für den gesamten Bereich projektbasierter auswärtiger Politik. Mehr als andere Politiken korrespondiert die Förderung von Rechtsstaatlichkeit mit deutschen Interessen. Soweit sie gelingt, ist sie das Mittel einer nachhaltigen zivilen Krisenprävention: sie trägt zur Ordnungsbildung im Kontext bei, ermöglicht den Anschluss an internationale Rechtsstrukturen, bildet die Grundlage für die Durchsetzung der Menschenrechte und für die friedliche Strukturierung demokratischer Aushandlungsprozesse, und sie schafft sicherere Strukturen für deutsche Investitionen im Ausland.

Die Rechtsstaatsförderung ist auch und vor allem eine Leitidee deutscher auswärtiger Politik, nicht nur bei der zivilen Krisenprävention. Das deutsche Grundgesetz gilt selbst als ein Produkt internationaler Staatsaufbaubemühungen. Und auch auf der zwischenstaatlichen Ebene fördert Deutschland eine rechtsbasierte Politik: das Steinmeier-Diktum „whenever possible, we choose Recht (law) over Macht (power)” verweist auf die historisch gewachsene Überzeugung, dass willkürliche Machtausübung und nationale Alleingänge ausgeschlossen sein müssen – in lokalen Kontexten ebenso wie bei der Mitgestaltung der Globalisierung.

Dr. Matthias Kötter ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) und am SFB 700.


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