08. Dezember 2016

Veranstaltungsbericht: Zwischen Anspruch und Wirklichkeit: Wie werden politische und soziale Zielsetzungen in Krisengebieten umgesetzt?

von GIZ, Help – Hilfe zur Selbsthilfe, KfW und der Welthungerhilfe

Veranstaltung , Friedensförderung, Entwicklungszusammenarbeit

Am 17. November kamen VertreterInnen von verschiedenen deutschen Nichtregierungsorganisationen, Durchführungsorganisationen, Ressorts und Think Tanks in der GIZ-Repräsentanz Berlin zusammen. Gemeinsam wurde diskutiert, wie die Umsetzungserfahrung in Krisengebieten in den Leitlinienprozess der Bundesregierung einfließen kann.

Nach einer Einordnung der Veranstaltung durch den Leiter der Abteilung S im Auswärtigen Amt, Herrn König, in der er die positive Zusammenarbeit mit den Umsetzern betonte, stellten Vertreter der vier Organisationen ihre Erfahrungen von der Arbeit in Krisengebieten dar. Auf Grundlage dieser ersten Anregungen und Einschätzungen diskutierten die Teilnehmenden anschließend in Arbeitsgruppen zu den Themen Partnerschaften, Handlungsfähigkeit und Wirksamkeit sowie Kohärenz und Anschlussfähigkeit der Instrumente in Krisengebieten.

Zentrale Empfehlungen der Teilnehmenden an die Ressorts waren:

1. Vielfalt nutzen: Strategische Ziele für ein wirksames Krisenengagement

In Krisenkontexten ist das deutsche Umsetzer-System mit seinen unterschiedlichen Akteuren bereits gut aufgestellt. Die Vielfalt an Instrumenten und Methoden hilft auch in komplexen Krisen bedarfsgerecht und schnell zu agieren. Diese Stärke ist jedoch auch eine der Herausforderungen mit Blick auf eine kohärente strategische Ausrichtung des deutschen Krisenengagements. Der parallele Einsatz von unterschiedlichen Instrumenten und Ansätzen bedarf eines kohärenten Gesamtansatzes, um die Wirksamkeit zu erhöhen und die Anschlussfähigkeit zwischen den Instrumenten sicherzustellen.

Eine wichtige Empfehlung, die aus der Veranstaltung hervorging, ist die nach einer ressortübergreifenden Strategieentwicklung mit einer gemeinsamen Zielsetzung für Regionen und Länder. Dazu ist ein gemeinsames Verständnis über den Kontext und Risiken ein wichtiger Baustein. Die strategische Ausrichtung des deutschen Krisenengagements sollte transparent kommuniziert und unterschiedliche Zielsetzungen der Ressorts berücksichtigt werden. Eine Empfehlung lautet daher, die Leitlinien zur Institutionalisierung von Kommunikationsformaten zu nutzen, sowohl zwischen den Ressorts als auch mit den Umsetzern. Die Leitlinien sollen gleichzeitig den Ressorts Anhaltspunkte geben, die Kenntnisse und Netzwerke der vielfältigen deutschen Institutionen (staatliche Durchführer, NROs, politische Stiftungen etc.) effektiv zu nutzen, auf die Erfahrungen dieser zurückzugreifen und diese konkret bei der Operationalisierung von politischen Strategien einzubeziehen. Dies trägt zur Gewährleistung der Praxistauglichkeit und Anschlussfähigkeit der Umsetzung vor Ort bei.

2. Anspruchsniveau hoch halten: Auch in Krisen langfristige Veränderung anstreben

Neben einer kurzfristigen Stabilisierung der Lebensgrundlagen ist es wichtig, dass ressortgemeinsame Strategien auch die langfristige Veränderung von illegitimen Strukturen und die Überwindung von Gewalt beinhalten. Dazu bedarf es eines offenen Dialogs zwischen der Politik- und Umsetzungsebene, wie mit Zielkonflikten und Dilemmata, beispielsweise schwierigen oder illegitimen Partnerstrukturen, zu verfahren ist. Sollte Deutschland im Krisenkontext auch mit weniger gleichgesinnten Akteuren kooperieren? Welche Potentiale und Risiken birgt dies für die langfristige friedliche Entwicklung des Landes? Ein zu statischer Blick auf die Legitimität der (Konflikt-)Akteure wirkt dem entgegen.

Eine Empfehlung lautet daher, mit allen kommunikationswilligen Akteuren zu sprechen. Denn jede Intervention in einem Krisenkontext ist politisch. Eine Dichotomisierung in „politisch“ und „technisch“ lasse sich in der operativen Umsetzung nicht aufrechterhalten.

Des Weiteren unterstrichen die Teilnehmenden, dass sich die neuen Leitlinien der Bundesregierung nicht nur reaktiv auf das Engagement in akuten Krisen beziehen dürfen, sondern insbesondere die Bedeutung von Krisenprävention und Friedensförderung in Krisen- und Friedenssituationen in den Fokus stellen müssen. Hier muss ein stärkeres Engagement auch im Bereich Frühwarnung entwickelt werden.

3. Ganzheitlich agieren: Anschlussfähigkeit zwischen Instrumenten verbessern

Die Erfahrungen der Umsetzer zeigen, dass die Instrumente des deutschen Krisenengagements und Friedensförderung (z.B. Diplomatie, Humanitäre Hilfe, Stabilisierung, Übergangshilfe, Entwicklungszusammenarbeit) nicht sequenziert, sondern regelmäßig parallel eingesetzt werden. Eine starre Einteilung des Engagements in Phasen oder Budgetlinien entspricht demnach nicht den Realitäten, wie sie in den Krisenregionen dieser Welt anzutreffen sind (beispielsweise gewaltsamer Konflikt in einer Teilregion vs. relativer Stabilität in einer anderen Region des Landes).

Den Ressorts wird empfohlen, zirkuläre Ansätze zu erproben, die lineare Herangehensweisen ersetzen, um auf veränderte Lagen in den Umsetzungsgebieten vorbereitet zu sein bzw. schnell auf diese reagieren zu können und Synergieeffekte der einzelnen Maßnahmen zu nutzen. Konzepte wie LRRD (Linking Relief, Rehabilitation and Development) müssen stärker umgesetzt und die Instrumente besser verzahnt werden. Auch dort, wo ressortgemeinsame Strategien noch nicht formuliert sind, sollte die Anschlussfähigkeit zwischen den Instrumenten verbessert werden.

4. Vorausschauend handeln: Verlässliche Finanzierung und Flexibilität in der Umsetzung

Um strategische Ziele in einem hochfragilen Umfeld wirksam verfolgen zu können, bedarf es einer verlässlichen Finanzierung. Im besten Falle sind diese mehrjährig und geben den Ressorts wie den Umsetzern den nötigen Raum, um flexibel und schnell auf Änderungen des Kontextes reagieren zu können. Dabei zeigt sich, dass Planung von Maßnahmen weniger linear, sondern vielmehr an Szenarien ausgerichtet sein sollte. Methoden, Schwerpunkte und Ziele müssen in Krisenkontexten regelmäßig hinterfragt und wo nötig schnell angepasst werden. Die Partner und vor allem Zielgruppen haben hier eine hohe Erwartung an die Umsetzer.

Die Teilnehmenden empfehlen die Entwicklung und den Einsatz von flexibleren Finanzierungsinstrumenten und Beauftragungsstandards, die es den Umsetzern ermöglichen, schnelle Anpassungen an sich verändernde Rahmenbedingungen vorzunehmen. Sinnvoll wären mehrjährige Länder- und Regionalstrategien mit sicherer Finanzierung, in denen bedarfsgerecht und unbürokratisch Schwerpunkte, wenn notwendig auch Zielsetzungen, verschoben werden können. Dies würde auch ein realistisches Erwartungsmanagement unterstützen.

5. Wissen teilen: Gemeinsame Analyse um Kontextbewertung zu verbessern

Krisenkontexte sind von hochkomplexen sozialen wie politischen Strukturen geprägt. Die Umsetzung muss hier besonders konfliktsensibel und unter Berücksichtigung des do-no-harm Ansatzes erfolgen, um nicht konfliktverschärfend zu wirken. Umfassende und regelmäßige Kontext- und Akteursanalysen helfen, legitime Akteure und Strukturen zu identifizieren sowie Veränderungen in den Rahmenbedingungen frühzeitig zu erkennen. Wirksames Arbeiten in Krisen ist maßgeblich vom Wissen um den Kontext geprägt. Die unterschiedlichen Umsetzer verfügen bereits über erhebliches Kontextwissen, dieses ist jedoch bisher nicht ausreichend vergemeinschaftet.

Es wird empfohlen, Kontextanalysen nicht nur regelmäßig, sondern wo möglich durch country-based Experten erarbeiten zu lassen. Im Sinne eines effizienten Ressourceneinsatzes könnten diese Analysen ressortgemeinsam beauftragt und ausgewertet werden. Ein weiterer Vorschlag ist es, regionale Hubs zu etablieren, in denen diese Informationen zusammenlaufen und verteilt werden können, auch mit Blick auf Informationen für das Sicherheitsrisikomanagement. Schließlich stellt eine gemeinsame Kontextanalyse einen guten Ausgangspunkt für eine ressortübergreifende Strategieentwicklung dar.

6. Engagement braucht Sicherheit: Rechtliche Rahmenbedingungen und Sicherheit von Personal und Partnern

Das Arbeiten in hochfragilen und gewaltsamen Kontexten beinhaltet erhebliche Risiken. Neben den personellen Risiken für MitarbeiterInnen sind dies auch programmatische (Zielerreichung) und institutionelle Risiken (Reputation), sowie Kontextrisiken (Umfeld). Ein umfassendes Sicherheitsmanagement ist daher Voraussetzung für das Engagement in diesen Kontexten.

Empfohlen wird, dass das Sicherheitsrisikomanagement der Umsetzer eine dauerhafte strukturelle Finanzierung erhält. Darüber hinaus sollte es zwischen Politik- und Umsetzungsebene zu einem verstärkten, regelmäßigen Austausch über den Kontext und das gemeinsame Tragen von Risiken kommen. Dies beinhaltet die Klärung und Absicherung von finanziellen Risiken bei Partnerschaften in Krisenkontexten und der Umgang mit der hohen Belastung des Personals.

7. Partner stärken: Kapazitäten für langfristige Entwicklung fördern

Krisenkontexte stellen eine besondere Herausforderung für die Zusammenarbeit mit Partnern dar. Die Glaubwürdigkeit und Legitimität einer Partnerschaft (auf Augenhöhe) muss in einem hochfragilen Umfeld immer wieder gleichberechtigt in Frage gestellt werden. Es braucht ein realistisches Erwartungsmanagement, da die Kapazitäten von Partnern in Krisen oftmals limitiert sind und Stabilisierung andere Partner braucht als das Einleiten langfristiger Maßnahmen.

Eine der Empfehlungen an die Ressorts ist es, zukünftig stärker die Diaspora-Organisationen als Partner in langfristigen Krisen mitzudenken und in den Wiederaufbau und die langfristige Friedensförderung einzubinden. Für gefährdete Partner vor Ort, beispielsweise lokale Friedensakteure oder Menschenrechtsverteidiger, muss es bessere Schutzvorrichtungen geben, wenn diese im Rahmen des Engagements gefördert und damit exponiert werden. Mit Blick auf deutsche Unternehmen, die in Krisengebieten aktiv sind, lautet die Empfehlung an die Ressorts, diese stärker in die Planung und strategische Ausrichtung des Krisenengagements einzubinden.

Die Veranstaltung hat gezeigt, dass auf der Umsetzungsebene bereits viel Wissen und Erfahrungen zum Engagement vor, während und im Anschluss an Krisen vorliegen; auch dass der gemeinsame Austausch, insbesondere vor Ort, bereits gut funktioniert. Wir möchten auch zukünftig unsere Erfahrungen den Ressorts zur Verfügung stellen, um den strategischen Rahmen für das bundesdeutsche Krisenengagement möglichst praxisnah zu gestalten.

Organisiert wurde die PeaceLab2016-Veranstaltung gemeinsam von der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), Help – Hilfe zur Selbsthilfe, der Kreditbank für Wiederaufbau (KfW) und der Welthungerhilfe (WHH), um stellvertretend ein Signal für die vertiefte Abstimmung und Koordination des Krisenengagements zu setzen.


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