17. August 2016

Deutsches Tandem für Krisenprävention: Multilaterale Friedenseinsätze und proaktive Friedenspolitik

von Almut Wieland-Karimi

Vereinte Nationen , Friedenseinsätze , Mediation , Zivil-militärische Zusammenarbeit

In ihrem 2014 erschienenen Beitrag zum Blog „Review 2014 – Außenpolitik weiter denken“ fordert Almut Wieland-Karimi, Deutschland sollte nicht nur bei der Scheckbuchdiplomatie ein Musterschüler sein, sondern in der Friedenspolitik den schönen Absichten Taten folgen lassen.

Warum braucht Deutschland eine initiative Außenpolitik? Wozu mehr internationales Engagement? Normative wie realpolitische Gründe sprechen klar dafür. Es entspricht unseren Werten, aber auch unseren Interessen, Gewalt durch Diskurs und Despotismus durch Demokratie zu ersetzen.

Im Zuge der Globalisierung rückt die Welt immer näher zusammen. Es kann uns daher nicht gleichgültig sein, was anderswo geschieht. (Fast) jeder Mensch in Afrika oder Asien kann sich mit (fast) jedem Europäer oder Amerikaner vernetzen, Handel treiben, Informationen und Gedanken austauschen – oder auch: hasserfüllte Ideologie verbreiten, Waffen exportieren und gewalttätige Konflikte schüren.

Die Treiber der Konflikte sind bekannt: Staatszerfall, Ressourcenknappheit, organisierte Kriminalität, Terrorismus, Migration (vor allem Süd-Süd), religiöse Auseinandersetzungen etc… Regionalmächte im zunehmend multipolaren internationalen System versuchen, ihre Einflusssphären zu sichern – siehe Ukraine und südchinesisches Meer. Darauf brauchen wir mit unseren internationalen Partnern gute Antworten – und schon jetzt gute, nachhaltige Initiativen zur Prävention.

Jeder innerstaatliche Krieg, der seit 2003 ausgebrochen ist, findet in einem Staat statt, in dem es bereits vorher einen bewaffneten Konflikt gab. Dies stellt der World Development Report von 2011 fest. Er zeigt auch, dass die erfolgreichsten Post-Konfliktländer im Durchschnitt 17 Jahre brauchen, um das Militär aus der Politik zu verdrängen, 20 Jahre, um ihre Verwaltungen funktionsfähig zu machen und 27 Jahre, um die Korruption einzudämmen. Kurzfristige Interventionen bringen also zwar kurzfristig Erfolgsmeldungen, lösen aber nachhaltig keine Konflikte.

Friedenseinsätze – mehr multilaterales Engagement

Winston Churchill meinte, die Demokratie sei die schlechteste aller Regierungsformen – abgesehen von allen anderen. Ebenso sind Friedenseinsätze die schlechteste aller Interventionsformen – abgesehen von den Einsätzen im Rahmen einer "Koalitionen der Willigen" (z. B. in Irak) und Drohneneinsätzen der USA (in Pakistan, Jemen und Somalia).

Multilaterale und multidimensionale Friedenseinsätze, gerade unter Führung der Vereinten Nationen (VN), sind bei Weitem das effizienteste und effektivste Instrument, um Konflikte beizulegen und neue Krisen vorzubeugen.

Für eine deutsche Beteiligung an einem Friedenseinsatz sollte daher auch weiterhin grundsätzlich ein Mandat des UN-Sicherheitsrats Voraussetzung sein, trotz des mangelnden Reformwillens zur Zusammensetzung des Sicherheitsrats und der Vetomacht der permanenten fünf Mitglieder. Weil der Einfluss des Westens abnimmt, ist ein starkes Engagement im Rahmen der VN, EU und OSZE wesentlich, auch für die Balance zwischen Ost und West.

Erfreulicherweise wächst die Rolle von Regionalorganisationen in Friedenseinsätzen. Jedoch verfügen diese, wie die Afrikanische Union, nur über eingeschränkte Kapazitäten oder sind, wie die Liga der Arabischen Staaten, von politischem Dissens geplagt. Deutschland kann hier seine Expertise weitergeben und insbesondere zivile Konflikttransformationskapazitäten in Krisenregionen ausbauen.

Deshalb sollte das capacity building der Regionalorganisationen insbesondere im zivilen Bereich gestärkt werden. Notwendig sind aber auch praktikable Mandate für Friedenseinsätze mit ausreichender finanzieller und personeller Ausstattung. Deutschland sollte also nicht nur bei der Scheckbuchdiplomatie ein Musterschüler sein, sondern auch das Zusammenspiel zwischen Sicherheitsratsmitgliedern, Personalstellern und Finanziers stärken. Deshalb sollten wir auch mehr eigenes gut ausgebildetes Personal bereitstellen.

Die Rückkehr Deutschlands ins VN-Peacekeeping – idealerweise im Konzert mit europäischen Partnern – wäre ein wichtiges friedenspolitisches Signal. (Auch der Untergeneralsekretär für Friedenssicherungseinsätze Hervé Ladsous mahnte 2012 beim "Regional Roundtable. Being a Peacekeeper" die europäischen Verpflichtungen gegenüber dem UN-Peacekeeping an.) In New York, in Brüssel und anderswo sollten hierfür praktikable Mandate für Friedenseinsätze erarbeitet werden.

Ein gutes Team für internationales Konfliktmanagement

Multidimensionale Friedenseinsätze sind die internationale Reaktion auf die zunehmend innerstaatlichen Konflikte nach dem Ende des Kalten Krieges. Soldaten, Polizisten und zivile Experten arbeiten Seite an Seite, um die Einhaltung von Friedensvereinbarungen zu überwachen, den Krisenstaat bei der Wiedererlangung des Gewaltmonopols und dem Aufbau demokratischer Institutionen zu unterstützen und Konfliktparteien zu entwaffnen.

Militäreinsätze lösen keine Konfliktursachen. Aufgrund der Erfahrungen im Irak, in Afghanistan und in Libyen ist in naher Zukunft nicht mit rein militärischen Interventionen zu rechnen. Allerdings ist der Beitrag von Soldaten zu multidimensionalen Einsätzen aufgrund ihrer Kompetenz zentral, um Sicherheit herzustellen und zu überwachen sowie lokale Sicherheitskräfte auszubilden.

Die größten Auslandseinsätze deutscher Soldaten im Rahmen von ISAF in Afghanistan und KFOR im Kosovo nähern sich ihrem Ende. Nachfolgemissionen wie Resolute Support in Afghanistan werden entscheidend kleiner ausfallen, also werden Kontingente frei, auch um mehr deutsche Soldaten in EU- und VN-Friedenseinsätzen entsenden zu können.

Statt derzeit etwa 300 deutsche Polizisten in Friedenseinsätzen werden mehr als 1000 benötigt, um lokale Polizeikräfte in Konfliktländern bei der Wiederherstellung der inneren Sicherheit auszubilden. Aufgrund der spezialisierten Mandate bedarf es vor allem an Fachleuten. Doch damit entsandte Beamte nicht am heimischen Einsatzort fehlen, müssten mehr Polizisten eingestellt werden.

Politische Anstöße auf Bund- und Länderebene zur verstärkten Entsendung von Polizisten in Friedenseinsätzen wären notwendig. Das Innenministerium als auch die Bundesländer entwickeln sich hier zu einem neuen außenpolitischen Akteur.

Platzierung von Deutschen in multilateralen Organisationen

In internationalen Organisationen ist Deutschland gemessen an seinem politischen und wirtschaftlichen Gewicht unterrepräsentiert. Netzwerke und politische Einflussmöglichkeiten sind unzureichend entwickelt. Bereits zu Beginn einer diplomatischen Karriere aber auch dienstjunge Angehörige von international tätigen Ressorts sollten Erfahrungen in multilateralen Organisationen und Auslandseinsätzen sammeln.

Dies sind wichtige Voraussetzungen, um später Führungspositionen in derartigen Einsätzen übernehmen zu können. Das Auswärtige Amt sollte daher der Platzierung von Deutschen in internationalen Führungspositionen eine größere Priorität einräumen.

Strafvollzugsbeamte und Richter, Ingenieure und Anti-Korruptionsexperten sind in Friedenseinsätzen dringend gesucht. Allerdings muss man ihre Einsatzbedingungen verbessern. Beamte oder Angestellte sollten für einen Einsatz unbürokratisch frei gestellt werden können.

Das Modell haben wir in Deutschland bereits erfolgreich praktiziert. Nach der Wiedervereinigung trugen Tausende von "Leihbeamten" aus dem Westen in den neuen Bundesländern zum Aufbau von Verwaltungsstrukturen und Justiz bei. Zivile Experten ohne feste Stelle hingegen brauchen eine gute soziale Absicherung und berufliche Perspektiven nach ihrer Rückkehr, denn anders als bei Soldaten oder Polizisten ist ihr Einsatz kein Baustein eines Berufs- oder Karriereweges.

Die Freistellung von Beamten für Friedenseinsätze sollte nicht nur ermöglicht werden, sondern auch öffentlich anerkannt und für den individuellen Karriereweg förderlich sein. Skandinavische Staaten haben entsprechende Rahmenbedingungen zur Freistellung von Beamten und zur gesellschaftlichen Anerkennung geschaffen – wir könnten von ihnen lernen.

Rechtsstaatlichkeit und Mediation: Deutsche Markenzeichen

Der Aufbau der "Triade der Rechtsstaatlichkeit" – Polizei, Justiz und Strafvollzug – könnte zu einem deutschen Markenzeichen bei internationalen Friedenseinsätzen werden. Mit der Max-Planck-Stiftung für Internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit, der Deutschen Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit, den politischen Stiftungen und dem Zentrum für Internationale Friedenseinsätze gibt es bereits aktive Institutionen.

Die Förderung von Rechtsstaatlichkeit ist eine zentrale Antwort auf fragile Staatlichkeit und zentraler Bestandteil vieler EU- und VN-Missionen. Rechtsstaatsförderung als deutsches Markenzeichen im internationalen Krisenmanagement gilt es als Strategie zu formulieren.

In der Ukraine zeigt sich, dass politische Vermittlung und Mediation zentrale Instrumente der Gewaltprävention und Konfliktbeilegung sind – nicht nur auf der offiziellen Track One Ebene, sondern auch auf zivilgesellschaftlicher Ebene. Neben Norwegen, Finnland und der Schweiz, die seit langem in diesem Bereich tätig sind, sollte Deutschland mit seinem Ruf, ein fairer und neutraler Vermittler zu sein, in der internationalen Mediation künftig eine größere Rolle spielen.

Andere Mittelmächte, wie Frankreich und Großbritannien werden wegen ihrer kolonialen Vergangenheit und ihrer dezidierten Interessen oftmals nicht nachgefragt. Deutsche Aktivitäten in der internationalen Friedensmediation sind gefragt. Deutsche Mediationskapazitäten sind daher auszubauen.

Deutschland muss seine Friedenspolitik stärken

Als Zivilmacht Deutschland und Friedensmacht Europa müssen wir das Primat des Zivilen stärken. Wir sollten Kernkompetenzen fördern und Schwerpunkte setzen statt nach dem Gießkannenprinzip vielerorts jeweils ein wenig tätig zu sein. Die Koalitionsvereinbarung sieht vor, dass Deutschland sein ausdrücklich ziviles und friedenspolitisches Engagement ausweiten will. Faktisch wird derzeit jedoch das Potenzial der Krisenprävention unterschätzt. Dies liegt auch in der politischen Ökonomie von Vorsorge begründet.

Problemlösungen werden medial nicht aufbereitet und finden öffentlich keine Anerkennung, sie liegen unterhalb der medialen Aufmerksamkeitsschwelle. Präventive Friedensarbeit hat ein politisches Akzeptanz- und Imageproblem.

Die unzureichende Anerkennung des Themas spiegelt sich auch in den institutionellen Strukturen wider: Der Ressortkreis Zivile Krisenprävention ist lediglich ein Informations- und Koordinierungsgremium. Ein Ausbau der Organisationsstruktur mit politischem Mandat aus den Leitungsstäben der beteiligten Ressorts, dem Auswärtigen Amt mit der eindeutigen Federführung sowie einem gemeinsamen Budget würde dem Gremium wirksame Handlungsmöglichkeiten verschaffen. Die Aufstellung der britischen Stabilisation Unit könnte hier Vorbild sein.

Aktuell wird der deutsche Ressortkreis von einem Beirat aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft unterstützt, der jedoch keine eigene organisatorische Infrastruktur hat und keine echte Beratungstätigkeit entfalten kann. Es wäre dringend geboten, die bestehenden organisatorischen Arrangements zur Zivilen Krisenprävention auszubauen, politisch aufzuwerten und mit mehr finanziellen Mitteln auszustatten.

Diese nationalen Strukturen zur Zivilen Krisenprävention – einschließlich des Unterausschusses im Bundestag - sind auf der Grundlage des 2004 verabschiedeten "Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" geschaffen worden. Was vor 10 Jahren ein großer Fortschritt war, muss nun dringend reformiert werden. Der über 161 Aktionen umfassende Plan sollte durch friedenspolitische Leitlinien mit inhaltlicher Schwerpunktsetzung, realistischen Zielen und multilateraler Einbettung ergänzt bzw. ersetzt werden.

Nachbessern, nicht neu erfinden: Eine proaktive Friedenspolitik

Vier Länder, die 2014 für Schlagzeilen sorgen, illustrieren die Vielfalt der Herausforderungen für Deutschlands Außenpolitik. Im Südsudan ist der Rückfall in überwunden geglaubte Gewaltmuster zu beobachten. Syrien muss die Konsequenzen der politischen Uneinigkeit des UN-Sicherheitsrats tragen. In der Ukraine stehen sich die divergierenden Interessen regionaler Machtblöcke gegenüber. Afghanistan leidet unter einer mangelnden Kohärenz internationalen Engagements und der zu starken Fokussierung auf das Militärische.

Gute Absichten bei internationalen Friedenseinsätzen erzeugen noch lange keine Fähigkeiten. Einiges existiert bereits, doch ohne einen weiteren Ausbau unserer nationalen Infrastruktur im Bereich Krisenprävention und Friedenssicherung werden uns Konflikte wie die im Südsudan, in Syrien, der Ukraine und in Afghanistan auch in Zukunft überraschen oder überfordern. Die enge Abstimmung zwischen der Entwicklungs- und Verteidigungspolitik ist hierfür notwendig.

Friedensprozesse umfassen mindestens eine Generation. Eine proaktive Friedenspolitik fördert daher multilaterales Handeln und bringt große Ausdauer mit. Sie setzt sich aktiv für politische Konfliktlösungen ein, betrachtet den Einsatz von Soldaten als Ultima Ratio und baut darauf auf, dass nur kohärente Ansätze im internationalen Engagement zur Transformation von Konflikten führen können. Unser Potenzial auf diesem vor allem zivilen Gebiet ist gut, aber noch längst nicht ausgeschöpft.

Almut-Wieland Karimi ist Direktorin des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze (ZiF). Ihr Beitrag erschien ursprünglich am 04. Juli 2014 auf dem Blog „Review 2014 – Außenpolitik weiter denken“.


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